1 创新投融资模式的高标准农田建设背景

党的二十大提出了“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。建设高标准农田，是巩固和提高粮食的生产能力、是保障国家粮食安全的关键举措。截至 2022 年底，全国已累计建成高标准农田 10 亿亩，亩均粮食产能增加约 10%～20%、亩均节本增效约 500 元，为保障国家粮食安全提供了有力支撑。

但随着高标准农田建设深入推进，各类困难和问题日益增多。一是资金筹措难度较大。 按照亩均投资不低于 3000 元计算，将 15.5 亿亩基本农田全部建成高标准农田，并同步完成改造提升任务，建设总投资将超过4万亿元，在经济下行压力加大、各类民生支出不断增加的情况下，仅依靠财政投入完成中央下达任务存在困难。二是社会资本投资意愿不强。受投资回报机制不健全不清晰、财政撬动政策缺乏落地实施细则等因素影响，多元投入格局尚未真正形成，尤其个别地区将围绕补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标（以下简称“土地两项指标”） 开展的投融资模式创新，认定为涉嫌违规举债，也在一定程度上极大地影响了社会资本投入的积极性。

为了按时完成中央下达的高标准农田建设任务，解决全国高标准农田建设过程中存在的问题，财政部、国家开发银行、中国农业发展银行等联合下发了《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》。

该政策充分发挥了国家财政政策与开发性金融的协调配合作用，加大了对农业农村建设的中长期信贷建设。具体的扶持方式有两种：（一）贴息方式。按照“主体自筹、银行贷款、财政贴息”的模式运行；（二）补助方式。按照“主体垫资、银行贷款、财政补助”的模式运行。这两种模式一是明确“土地两项指标”收益可作为企业合规还本付息来源。围绕“土地两项指标”拓宽投融资渠道，不仅不会增加地方政府债务，还能有效缓解政府投资压力并促进财政增收。最大限度调动和激发各方参与积极性。 二是充分发挥农业政策性银行的作用。在有关部门指导下开展针对性的金融服务和投融资模式创新，为耕地保护提升和高标准农田建设提供更加充足高效的低成本、长周期政策性资金支持。

2 “F+EPC+O”模式概念与投资回报分析

2.1 F+EPC+O模式概念

以往高标准农田建设的投资、建设主体与运营主体常常分离，建设投资主要依靠国家财政和地方财政的支持，建设主体为地方农业农村局，运营主体常为合作社、种粮大户和个人。为响应国家推行的《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》的政策，解决投资、建设和运营主体分离，及项目开发过程中面临的各种难题，满足高标准农田建设快速发展需求，提出“投融建营一体化”模式。 “投融建营一体化”模式是指通过集合投资开发、工程建设、运营管理，实现全生命周期的“三位一体”整合，实现对项目全生命周期、全过程的掌控，从而延伸利益链，对保障建设资金和后期运营维护、满足高标准农田建设需求具有重要作用。 

F+EPC+O模式是“投融建营一体化”模式的一种，是指在工程总承包和投融资的基础上，加上运营环节。其中，F代表投融资，EPC代表设计、采购、施工等若干阶段的工程总承包，O代表运营。该模式优点是从顶层设计入手，创造性地打通从投融资、建设管理到运营维护整条产业链，实现对项目全过程的掌控，运营收入与建设成本捆绑，满足投资收益要求，各环节无缝融合，不仅显著提升运营效率，降低基础成本，还能够大幅缩短项目整体建设周期，对保障高标准农田建设资金和后期运营维护、满足高标准农田建设需求具有重要作用。缺点是总体仍处于初探阶段，需要围绕一体化目标，从顶层设计入手，打通投、建、营通道，着力破解投资效益和运营保障两大主要制约因素。

2.2 F+EPC+O模式在高标准农田建设的投资回报

F+EPC+O模式在水环境治理、综合管廊等运营属性较强的行业运用比较广泛。高标准农田建设是由公共财政投入，地方政府主导的一项公益性质项目，在项目收益上难免不足，如要F+EPC+O模式成功应用于高标准农田建设项目，必须将项目收益与投融资成本有效绑定，方可提高社会资本参与积极性，缓解政府投资压力。根据《关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》，可以确定的投资回报方式有以下几方面：

1）实施主体采取“土地流转+经营主体”、“农民入股+企业经营+按股分红”、“农民+合作社+龙头企业”等利益联结的方式，通过流转出租经营权、自主经营或产业植入等途径获取收益，形成稳定利益共同体。

2）项目验收合格且亩均投资达到或超过3000元，可申请财政补助资金按照不低于1600元/亩由县级财政部门及时拨付。

3）以项目为单位，项目区范围内及周边可新增不超过10%的补充耕地指标（含耕地数量、水田规模和粮食产能），在实现项目内耕地数量占补平衡，剩余指标的50%由项目公司协助县级主管部门进行交易，交易收益全部由县级主管部门奖补给项目公司。

3 F+EPC+O模式下的临澧县高标准农田建设

临澧县高标准农田建设投融资创新试点项目，就是采取投资、设计、采购、施工、经营管理的一体化模式进行。具体如下：     

1）县级主管部门负责项目的统筹规划、监管和协调，实施主体承担社会资本投入并成立项目公司。

2）本项目采取投资、设计、建设、运营一体化的模式，建设阶段“先建后补”，由项目公司筹集项目所需资金（含测量、设计、施工、监理、预结算、土地流转等）。

3）项目公司争取投资建设省级现代农业特色产业园项目、省级区域性农业社会化综合服务中心项目、全程机械化综合农事服务中心项目、省级农机合作社示范社项目、省级农民合作社示范社项目、优势特色产业集群项目、百企培育等项目，县级主管部门按省市要求支持项目公司申报省市相关农业项目资金补助。

4）为保障项目建设、运营顺利进行，由县级主管部门协调项目地乡镇、村组将土地流转至项目公司名下。土地流转合同按20年一次性签订，流转费按年支付，不收取押金，具体费用根据区域资源禀赋、基础设施条件、耕地质量、区位等因素综合商定，并考虑每5年5%以内适度递增。

5）项目公司按照当地政策规定与要求，申请惠农与种植等各类补贴，县级主管部门予以协助。补贴按照国家、省、市、县等有关规定由相应主体享受。

6）项目公司选择的经营单位负责运营期内的生产经营，县级主管部门保障经营单位的合理合法权益。根据项目规模，经营单位投资相应的烘干设备、农机中心、农资中心等设备设施，县级主管部门指导或协助经营单位选址新建。

3.1 项目建设内容

项目规划流转农业集体用地面积10000亩。主要建设高标准农田10000亩。具体建设内容主要包括土地平整、土壤改良、灌溉与排水工程、田间道路工程。

3.1.1 土地平整

土地平整是土地综合整治工程中的一项重要内容，土地平整的中心任务是通过平整，使土地更适合耕作、种植或其他的需要。项目区土地平整强度除受地形地貌、灌溉水源和灌排水情况的影响以外，在很大程度上还取决于土地的主要利用方向。尽可能地增加有效耕地面积是项目规划设计的基本原则。合理划分和适度合并现有田块，结合骨干沟渠、道路的走势和高程，分坡度选择不同田块的田面宽度，并以田块为单位进行田块平整，减小田块地表的坡降，增强田地保土、保水、保肥能力。项目实施面积共 10000 亩，以 “小田改大田”为主，并通过对项目区内可用于新增耕地的地块进行土地开发，新增耕地300亩。

3.1.2 土壤改良

通过对项目区农业生产条件、土壤肥力状况、土壤阻碍因素详细调查，发现项目区土壤贫瘠，需对项目片区进行土壤改良。土壤改良主要采用生物、农艺等多种措施，对耕地进行农田地力提升工程、地力培肥等。通过绿肥种植、秸秆还田、增施有机肥等各类措施，提升土壤有机质的含量。改良实施面积共 10000 亩，增施有机肥(300kg/亩)10000 亩。

3.1.3 灌溉与排水工程

灌溉与排水工程指为防止农田旱、涝、渍等灾害所修建的各种设施，包括水源工程、输水工程、排水工程、渠系建筑物工程等。水源利用应以地表水为主，地下水为辅，灌溉水质应符合规范要求。项目区遵循高水高用、低水低用的原则，采用“长藤结瓜”式的灌溉系统，充分利用项目区既有灌排沟渠，根据满足田间灌排设计的需要，对沟渠布局做必要的改造、调整，确保旱能灌、涝（渍）能排。田间排灌溉沟渠布局，依当地现状条件分别采用灌排相邻、灌排相间、灌排兼用布置，合理确定灌排渠系建筑物类型及布局方案。做到布局合理、有利施工、运行安全、管理方便、少占耕地、投资节省和美观协调。

3.1.4 田间道路工程

田间道路工程是指在满足技术标准和行车安全的前提下，为田地耕作、农业物资与农产品运输等各类农业生产活动所修建的交通设施，尽量不破坏原有地形、地貌，以维护原有的自然环境和景色。本项目以沿原道路布设为主，尽量利用原有道路和排水沟渠，合理布设田间道路路线。坡面防护以植物防护为主，与周边环境协调，更要适应现代化农业的需要,与村规划相衔接,减少占地面积，合理确定田间道路的密度。

3.2 营业收入与收益分析

本项目收益主要来自高标准农田出租收入、新增耕地指标流转收益收入、“先建后补”资金补助以及项目支持补助等部分。

3.2.1高标准农田出租收入

本项目规划建设高标准农田10000亩，出租率按100%考虑。种植示范基地参照常德其他地区高标准稻田出租价格350-500元/亩，烟草出租价格800元/亩，而临澧县，水土肥沃，气候合宜，适合水稻种植，保守测算本项目高标准农田稻田出租定价按500元/亩/年，烟草出租价格800元/亩，价格每5年增长5%。经营期按照4000亩采用烟稻出租和6000亩油稻出租计算高标准农田出租合计收入为12882.5万元。

3.2.2 新增耕地指标流转收益收入

按照《全省高标准农田建设投贷联动等投融资创新实施意见》中“优化新增耕地指标管理政策”补助，在高标准农田建设项目区内实现耕地数量占补平衡后，产生的新增耕地数量指标、水田规模指标和粮食产能指标收益，按照不超过50% 的比例奖补给项目公司。

本项目新增耕地指标为300亩，指标交易总收益3800万元，项目公司受益1900万元。

3.2.3资金补助

本项目资金补贴主要来自“先建后补”财政补助、项目支持补助等两个部分。计算期内项目运营期20年内资金补助合计为1600.00万元。

1) “先建后补”财政补助

按照《关于推进高标准农田建设投贷联动等投融资创新的实施意见》中“先建后补”方式，对验收合格且达到要求的实施主体，在省级农田建设财政资金中按年度亩均财政投资标准给予补助”、“高标准农田建设总投入达到3000元/亩以上。其中：高标准农田建设补助1600元/亩，项目资金补助不高于900元/亩，实施主体自筹资金不低于500元/亩。”

本项目公司“先建后补”资金补助=0.16*10000=1600.00万元。

2) 申报项目补助收益

根据《关于推进高标准农田建设投贷联动等投融资创新的实施意见》内容，该项目申报了“省级现代农业特色产业园、合作社和农业特色产业集群”项目补助，申报成功后，每个项目补助约100万元，共200万元。

3.2.4项目收益分析

项目计算期按20年计，建设期半年，运营期十九年半。

本项目总成本包括建设成本费、土地流转费用、管理运营费用、财务费用、税费，计算期内项目运营期20年内总成本费用15018.1万元。本项目收入主要来自营业收入和补贴收入，本项目税后总收入为3164.4万元，其中税后营业收入为1364.4万元，补贴收入1800万元。

附表1．《营业收入、总成本费用估算表》

本项目从经营活动、投资活动、筹资活动全部净现金流量看，建设期间现金流入和现金支出持平，生产期内各年现金流入均大于现金流出，累计盈余资金逐年增加。项目总投资3000万元，税后总收入为3164.4万元，经济效益良好，具有很强的财务生存能力，具有一定的抗风险能力。

4 结论

F+EPC+O模式下的临澧高标准农田建设项目解决了原有模式存在的投融资管理边界不清、项目整体盈利性不明以及缺少对现有高标准大型农田建设项目整体经济效益属性的细致分析研究的问题。本项目明确“土地两项指标” 收益可作为企业合规还本付息来源，最大限度地调动和激发各方参与的积极性，不仅不会增加地方政府债务，还能有效缓解政府投资压力并促进财政增收。符合国家投资和用地政策，符合城乡规划要求，且投资规模适度，项目资金来源有保障，充分保证本项目建设可行性，为全面推进湖南省创新投融资模式高标准农田建设起到示范作用。

参考文献：

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[2]楼晨.创新高标准农田建设多元化投入机制[J].农村工作通讯，2022(3)：47-49.

[3]马晓妍.郧文聚，陶泽良.高标准农田建设投融资模式与路径分析——基于项目区分理论[J].现代管理科学，2018，（1）：21-23.

[4]卢贵敏.创新投融资机制加快推进高标准农田建设[J].奋斗，2017，540（8）：9-11.

作者简介：刘常娟（1982-），女，辽宁朝阳人，硕士研究生，工程师，目前从事水利工程管理工作，E-mail:53568848@qq.com