本质安全，是指人类在生产、生活实践的发展过程中，实现从源头杜绝事故，对事故由被动接受到积极事先预防，是安全认识和安全管理领域上取得的一大进步^[1]。城市是一个复杂的系统，无时无刻不在运转。随着社会流动性增强和产业形态、就业格局等的多样化多元化，影响城市安全的各种因素相互作用、相互交织。本质安全理念下对城市安全风险防控体系的改造提升，能够很好地解决城市发展与安全生产之间的矛盾，它重在从源头上削减事故发生的危险因素并将风险控制在可接受的范围内，实现城市的可持续发展。

一、研究现状

国内外对城市公共安全风险防控体系的研究主要针对纽约、伦敦、上海、北京等具有代表性的国际特大城市，对河南大多数中小城市的城市安全风险防控体系研究非常少。近年河南省矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域事故频发，城镇燃气、电力、水利等重点行业领域双重预防体系建设并不完善，为有效防控省城市安全风险，河南省应急管理局十分重视以本质安全水平为核心开展体系建设工作。

二、河南城市安全风险来源分析

基于不同时期的的资源禀赋、治理体系、生态构成、人口结构、环境机遇等特点，对河南城市进行安全风险溯源都会得出不同的具体结论，随着时间的推移，河南城市安全风险的来源会随之发生变化。为了从本质安全理念把握河南城市安全风险的形成规律，应尝试从致灾因子和脆弱性的视角进行分析。

国内外关于自然灾害或事故风险指数评估中，两大评估维度主要是致灾因子和脆弱性因子。其中致灾因子一般包括致灾因子强度和 致灾事件概率，脆弱性包括暴露性、敏感性、适应性三个构成要素^[2]。Blaikie曾表达为“风险=致灾因子+脆弱性”^[3]。但更多的研究者则赞同联合国人道主义事务部给出的风险表达式，即“风险=致灾因子×脆弱性”的表达式。Shook曾对风险表达式中为什么危险度和脆弱性只能相乘而不能相加的问题做出解释。目前多数研究项目都按第二种表达式思路进行^[3]。

通过问卷星软件结合致灾因素和脆弱性设计并制定社会调查问卷，匿名调查河南城市的企业、政府、社区等人员，收集各重点行业从业者认为河南城市安全风险防控中存在的问题和较其他城市更容易出现的安全风险(图2-1)。

图2-1  河南城市安全风险的来源

三、构建河南城市安全风险防控体系

（一）优化动力结构

河南城市安全风险防控体系在政府内部的动力和社会化的外部动力等多种动力的推动下不断完善，城市风险防控能力得到稳步提升。在各种动力源发挥作用的同时，其内在结构并非均衡合理，各种动力强弱与先后的内在架构性关系，会产生内在运行消耗，影响甚至决定了城市安全管理能力提升所需的成本代价以及发展效率。

1. 政府内部的动力机制

问责压力能够有效调动政府官员的行政积极性和主动性。只有从中央到地方的工作机制中，问责的制度化、常态化和规范化达到一定的水平，党和政府结合自身体制现状和政治传统，在保证政治与社会稳定的前提下，通过官员政治问责和行政问责，迫使城市风险防控落实，成为推进城市风险防控体系不断优化完善的最有效动力。

河南城市应将安全治理能力建设作为“安全治理绩效”，放在年终政府绩效考核当中，并占据较高权重，从而有效推动基层在安全风险防控方面的投入，将行政考核竞争压力转化为推动河南城市安全防控体系不断完善和继续发展的内在动力。

2. 社会化的外部动力机制

任何组织或系统的变革都无法摆脱外部环境的影响，除了行政体系内部的主动变革动力，组织或系统通常需要依靠外部条件的变化，施加一定的影响作用于内部关键要素，从而实现组织或系统的应激性变革。

河南省平顶山市“5·25”特别重大火灾事故、河南省三门峡市“7·19”重大爆炸事故、河南省安阳市“11.21”特大火灾事故、河南省郑州市“7·20”特大暴雨事故等重特大事件无一例外地称为推动政府不断完善和强化安全风险防控体系建设的源源不断地持续动力。在解决系列重特大事件的同时，各地不断发现管理中的漏洞，持续改善和提升安全防控管理体系，推动河南风险防控能力的有效提升。政府以外组织的参与推动，例如营利性组织的市场化多元渗透、非政府组织或非盈利组织的志愿性投入，对政府在安全领域的投入和建设会产生显著影响。

3. 多元动力的结构和优化

在本质安全理念下对多元动力结构优化，发挥出单个主体治理无法达到的协同效应。这就需要在加强河南城市安全治理主体多元协同、构建城市公共安全治理网络结构的基础上，塑造多主体协同机制，促进多主体互动，实现治理主体的协同^[4]。通过增强主体危机意识、动员和发展非政府组织、健全主体问责机制、增强公民参与意识与能力、提高企业的社会责任感、加强信息平台等的建设和监督机制等措施加强政府、企业、非政府组织、公民彼此间的沟通交流、协同参与，以发挥出单个主体治理无法达到的协同效应，最终实现城市风险防控体系建设动力机制的优化。

通过现实中的很多案例可以发现，在由多种作用力构成的内外强弱多元动力结构中，力量传导呈现出特定的内在规律（图3-1）。外部动力必须在通过某种形式作用或影响到政府内部的条件下，以转化为内部动力的方式来体现其外部动力的存在。在政府内部也存在动力传导方向，外部作用力发挥功效之后，往往首先进入政府的决策层，形成问责压力，这是政府内部动力的重要形式。城市风险防控体系建设的多元动力充分依托于既定的政府行政体制以及外部的影响，在城市运行发展过程中，以不同的结合方式在不同时期不同程度地发挥着作用。

内部                     外部

图3-1  多元动力结构及其内在传导

（二）确保有效运行

1. 分析城市常态风险防控运行模式

 目前河南城市常态运行中存在的问题大致分为过程环节和结果部分两个方面。过程环节的问题主要指城市常态风险防控是融入城市政府各部门的日常工作，这一特点就使得城市常态风险管控过程难以受到有效的关注以及常态监管。结果部分的问题主要指城市常态风险防控效果的好与坏难以通过稳定的结果评价体系得到呈现。

现实中，往往是由于常态风险管控出现问题导致重大危机事件发生，进而引发政府从上到下的各级部门全部行动起来，针对事件展开超常规应急管控，从而便于进入非常态风险管控环节。

2. 分析城市非常态风险管控运行模式

城市安全管理中的非常态是指在城市日常风险防控中不常见到的运行模式。非常态风险防控过程所依靠的还是原有的那套行政机构和行政体系，但在运行机制上却呈现出一种超越常规的特殊形式。

作为特殊时期采取的超常规管控措施，通常会在相应的时间内对原本正常运行的社会秩序构成一定的干扰。非常态管控存在的问题主要有三个，首先，政府层面工作重心转移。非常态风险管控措施通常需要中央政府或城市最高决策系统下达命令才有条件推行。可以观察到，在过去的一些非常态风险管控行动中，政府各部门几乎都倾尽全力保障活动的万无一失，因此就导致正常管理工作受到一定影响。其次，工商业正常节奏受到干扰。非常态管控经常伴随着对某些生产加工行业的临时生产管制，某些工厂企业就会临时停工停产。最后，对市民日常生活构成影响。伴随着工商业等领域的临时停产举措，非常态管控对市民正常工作休息也构成影响。

3. 制度和技术的组织化运用

制度和技术的组织化运用可以最大化地从非常态安全风险管控模式中吸取经验，转化应用于常态安全风险管控，这是提升城市常态安全风险管控能力的一条有效的路径。通过加强以问责为约束条件的责任体系建设、完善以制度建设为依托的流程管控体系、打造以技术手段为重要载体的辅助平台系统，例如以上海的智慧城市建设为例，全市110警情到场时间平均缩短20%，警情处置时间平均缩短了35%^[5]。随着大数据、人工智能、5G等技术的不断进步，城市安全风险防控中将会有越来越多的科技力量加入进来。科学技术是第一生产力在城市安全风险防控领域体现得非常明显，当科技与城市安全风险管理有效融为一体之时，其带来的效能是传统人力所难以企及的。人类智慧的有效组织和运用，必将在更大程度上推进河南城市安全风险常态化管控能力的持续提升。

（三）加强基层治理

1. 源头防控

城市风险治理的关键在于源头防控，其有效实现路径则是良好的基层治理。政府在管理过程中很快发现，社区可以成为城市治理的重要抓手。社区作为城市的基础构成单元，已成为各种治理工作的重要承载平台，任何一项重要政策要在城市全面实施，最终都要层层分解，以不同形式向基层下达贯彻，从而实现真正意义上的落地。因此，河南城市安全风险防控工作的落脚点也要面向社区，推进基层治理。

2. 实践价值

目前已经有相当多的基层治理探索实践，展现出对城市风险防控的有效性，证明了基层治理对于城市风险防控的重要意义，更为制度化的基层治理路径提供了可贵的实现参考与模式选择。

在城市常态化风险防控的基层治理实践中，“枫桥经验”是较有代表性的成功案例^[6]。“枫桥经验”作为基层治理的有效模式，具有重要的实践价值和现实推广意义，其对于风险防控与公共安全管理具有突出成效。河南城市在推广与继承的过程中，可对其进行延伸、发展与创新。除了日常的常态化城市基层风险防控，在一些特殊的时间节点及事件过程中，针对可能发生的城市安全风险，则需要运用有针对性的手段与方法，例如，在郑开马拉松、WTT世界杯等大型活动期间，城市运行风险成倍增加，极大地加重了城市安全运行的压力，风险防控与基层治理的重要性及困难性也随之提升，由此就要动用非常态管控手段。

四、研究结论

河南城市安全风险防控体系建设中，目前最大的问题是如何运用如何运用现有体制资源有效开展城市安全风险防控。本质安全理念提出从源头防控建设河南城市安全风险防控体系策略，逐步趋近本质型、恒久型安全城市目标。从致灾因子和脆弱性的视角对河南城市安全风险来源进行分析，根据河南城市安全风险的来源，对比国内外其他城市安全风险防控体系，探究在本质理念下构建河南城市安全风险防控体系实现路径，从建设驱动力、城市风险防控的实际运行、源头治理等方面全面提升的河南城市公共安全风险防控能力。

参考文献

[1] 陈亮.关于铁路安全风险管理的几点思考[J].中国铁路,2013-05.

[2] 王桂娟.广东省热带气旋灾害分析与风险区划[D].南京信息工程大学, 2013-05.

[3] 王岩.大庆市城市脆弱性综合评价与动态演变研究[J].地理科学，2014-05.

[4] 王熙婷.智慧城市发展路径研究[N]. 原城市职业技术学院学报,2020-09.

[5] 杨旅.进一步加强消防安全社区创建 强化火灾“末端”防控[J].湖南安全与防灾,2021-12.

[6] 梁民强.组织、制度与工具:以新时代“枫桥经验”创新基层社会治理的路径探析[J].发展,2023-03.