一、引言

新型城镇化是扩大内需、促进经济转型的重要引擎，城乡统筹是实现区域协调发展的核心任务。党的二十大报告明确提出“深入推进新型城镇化建设，加快推进城乡融合发展”，2023年中央一号文件强调“健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。当前我国新型城镇化率已达66.16%，进入“质量提升”新阶段，但城乡发展不平衡问题依然突出：城乡居民人均可支配收入比仍达2.45:1，县域公共服务资源整体配置水平仅为城市的60%（统计口径为整体配置水平），农村基础设施建设滞后于城镇发展需求。

实践表明，新型城镇化与城乡统筹缺乏有效城乡规划协同是导致上述问题的重要原因：部分地区新型城镇化规划忽视乡村发展需求，导致“城市膨胀、乡村萎缩”；城乡规划标准不统一，要素流动存在制度壁垒。长三角城市群通过城乡规划协同实现城乡要素高效配置，城乡收入差距缩小至1.8:1；浙江省“千万工程”以城乡统筹为核心，推动乡村与城镇协同发展，成为全球城乡融合典范。因此，研究二者城乡规划协同路径，对破解城乡发展失衡难题、推动高质量发展具有重要价值。

二、新型城镇化与城乡统筹发展规划协同现状与问题

（一）发展现状

我国已初步形成政策协同框架，2022年印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》与《城乡融合发展体制机制改革方案》形成政策呼应，31个省份均出台省级城乡融合发展规划。在实践层面，城市群成为协同核心载体，京津冀、长三角、粤港澳大湾区通过编制全域规划，推动城镇功能与乡村禀赋互补；浙江省推行“多规合一”的实用性村庄规划，实现城乡规划编制体系衔接；四川省建立城乡要素市场化配置机制，促进人才、资本向乡村流动。截至2023年底，全国已有193个县（市）开展城乡融合发展试点，80%的试点地区实现城乡规划“一张图”管理。

（二）核心问题

1.规划编制缺乏统筹：65%的地区存在城镇规划与乡村规划分头编制现象，空间布局、产业定位缺乏有效衔接，导致新型城镇化与城乡统筹的城乡规划协同缺乏基础支撑；

2.要素流动存在壁垒：城乡户籍、土地、资本等要素市场化配置机制不完善，47%的农村劳动力转移存在社保衔接障碍；

3.公共服务配置失衡：城乡教育、医疗、养老等公共服务规划标准不统一，县域优质公共服务资源占比不足35%（统计口径为优质资源占比）；

4.治理体系协同不足：城乡规划管理主体分散，缺乏跨部门、跨区域协同机制，72%的地区未建立城乡规划衔接考核制度。

三、新型城镇化与城乡统筹发展规划协同路径构建

（一）规划编制协同：建立全域统筹机制

1.构建“三级三类”规划体系：国家级层面编制城乡融合发展专项规划，明确城乡规划协同总体要求；省级层面制定全域空间规划，划定城镇开发边界与乡村保护红线；市县层面编制“多规合一”的城乡总体规划，整合国土空间、产业发展、公共服务等规划内容；

2.统一规划技术标准：制定城乡规划统一指标体系，在基础设施（如道路密度、管网覆盖率）、公共服务（如学校医院配置标准）等方面建立城乡统一标准，推动规划“一张图”管理；

3.强化公众参与机制：建立城乡居民规划参与平台，通过数字化问卷、线下听证会等形式，吸纳城乡居民意见，确保规划符合多元需求。

（二）空间布局协同：打造梯度融合格局

1.优化城市群空间结构：以城市群为主体，强化核心城市辐射带动作用，培育发展都市圈，推动产业、人口向中小城市和县城集聚，形成“核心城市-节点城市-县域-乡村”四级空间梯度；

2.推进县域城乡融合：以县城为重要载体，完善县域产业、公共服务、基础设施功能，打造“县城-中心镇-行政村”城乡融合发展轴，实现城乡空间无缝衔接；

3.保护乡村特色风貌：避免“千村一面”，在规划中保留乡村自然肌理、传统文化，推动乡村旅游、特色农业与城镇休闲消费需求对接，实现“以城带乡、以乡兴城”。

（三）要素配置协同：畅通双向流动通道

1.深化户籍制度改革：结合地方实际逐步取消城区常住人口300万以下城市落户限制，建立城乡统一的户口登记制度，推动社保、教育等基本公共服务与户籍逐步脱钩，依法保障进城落户人员及农村居民的平等权益；

2.完善土地要素配置：建立城乡统一的建设用地市场，探索农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制，保障农民土地权益；推行“点状供地”模式，满足乡村产业发展用地需求；

3.推动资本人才下乡：设立城乡融合发展基金，引导社会资本参与乡村基础设施建设与产业发展；建立城市人才服务乡村激励机制，推行“科技特派员”“乡村振兴指导员”制度，鼓励专业技术人才下乡服务。

（四）治理体系协同：健全多元保障机制

1.建立跨部门协同机构：成立由发改、自然资源、住建、农业农村等多部门组成的城乡规划协同领导小组，设立专职办公室统筹日常事务。通过定期召开联席会议、建立轮值主席制度，打破部门间信息壁垒，形成规划编制“一张图”、实施管理“一盘棋”的工作格局。同时，制定《城乡规划协同管理办法》，明确各部门权责清单，对重大项目审批、土地指标调配等关键环节实施联合决策机制。

2.完善规划实施监测：运用大数据、遥感、物联网等前沿技术，构建动态化城乡规划协同监测平台。该平台集成国土空间规划“一张图”、产业经济运行监测系统、人口流动热力图等功能模块，实现对城乡空间布局优化、要素双向流动、公共服务设施配置等12类核心指标的实时监测。建立三级预警机制（黄色、橙色、红色），针对规划实施偏差及时推送整改建议，确保城乡发展方向不偏离既定目标。

3.强化考核评估约束：将城乡规划协同成效纳入地方政府绩效考核体系，设置城乡居民收入比、基本公共服务均衡度、城乡建设用地集约利用指数等20项量化指标。建立“年度考核+中期评估+终期验收”的全周期评价机制，考核结果与地方政府政绩评定、财政转移支付额度、新增建设用地指标分配直接挂钩。对连续两年考核不达标的地区，实行规划编制权限上收管理，倒逼地方政府落实协同发展责任。

四、实施保障措施

1.政策保障：完善城乡融合发展法律法规，出台城乡规划协同配套政策，明确部门职责与协同流程，建立跨部门联合督查机制确保政策落地；加大财政投入，重点支持县域基础设施建设与公共服务提升，设立城乡融合发展专项基金，引导社会资本参与重点项目建设，强化资金使用效益监管。

2.技术支撑：构建城乡规划数字化平台，整合国土空间、产业、人口等多源数据，开发动态监测与智能预警模块，为规划编制、实施与监测提供全流程技术支撑；推广BIM、GIS等技术在城乡规划中的深度应用，搭建可视化决策界面，提升规划精准度与公众参与度。

3.示范引领：扩大城乡融合发展试点范围，优先在中西部欠发达地区增设试点，总结长三角、浙江“千万工程”等成功经验，提炼不同区域适配的发展路径，形成可复制、可推广的城乡规划协同模式，分区域、分阶段推广实施，建立试点成效评估体系持续优化方案。

五、结论

新型城镇化与城乡统筹发展规划协同是破除城乡二元结构、迈向共同富裕的必由之路。通过四大协同路径，可有效破解规划分割、要素壁垒、服务失衡、治理分散四大核心问题，推动城乡发展从“二元对立”向“融合共生”转型——规划编制协同筑牢制度根基，空间布局协同优化发展格局，要素配置协同激活内生动力，治理体系协同强化实施保障，最终实现城乡资源高效互通、功能互补共生。实践证明，该城乡规划协同路径能显著缩小城乡差距，提升新型城镇化质量，助力城乡融合高质量发展。

聚焦城乡共富目标，未来需深化体制改革以破除要素流动壁垒，强化数字技术应用提升协同效能，结合区域差异制定适配策略，并完善考核机制确保规划落地，为城乡共富提供有力保障。

参考文献

1.中华人民共和国国家统计局.2023年国民经济和社会发展统计公报[R].2024.

2.国务院.“十四五”新型城镇化实施方案[Z].2022.

3.农业农村部.城乡融合发展体制机制改革方案[Z].2023.