引言

在全球基础设施投融资模式创新浪潮中，PPP模式以其风险共担、效率提升的优势，成为破解公共产品供给瓶颈的关键工具。然而，项目全生命周期内频发的预算失控与合同争议表明，合约管理与概预算编制的协同失效，正在侵蚀PPP模式的理论优势。究其本质，PPP项目兼具公共属性与市场逻辑的双重特征，导致合约条款的刚性约束与概预算编制的动态需求之间产生深层张力：一方面，长达数十年的合同周期需应对技术迭代、政策调整等不确定性冲击；另一方面，财政承受能力红线要求概预算编制必须实现跨周期平衡。这种矛盾在项目实践中具象化为“概预算编制短视化、合同条款碎片化、执行监管孤岛化”的治理困境，严重威胁项目的财务可持续性与公共服务供给效能。接下来，本文便具体探讨PPP项目合约管理与概预算编制协同策略，仅供参考。

一、市政工程PPP项目合约管理的基础框架

（一）市政工程PPP模式概述与管理特征

市政工程PPP模式作为政府与社会资本合作的核心机制，其本质在于通过市场化运作优化资源配置以缓解财政压力并提升公共服务质量，但相较于传统EPC模式，其合约管理系统性、长期性与不确定性特征更为显著，这源于多方利益主体复杂的权责关系、跨周期的财务承诺以及动态演变的市场政策环境。由于项目周期通常跨越数十年，从投融资、建设到运营移交的全生命周期管理需构建动态调整机制，例如在长达30年的合作期内，政策调整、技术进步或市场波动可能重构投资回报模型，这就要求合同条款必须预设成本核算弹性空间与风险分担规则，否则当政府管理办法更新、政策升级导致验收标准提高增加成本时，缺乏应变条款的合同将引发政企双方对支付责任的争议。与此同时，市政基础设施建设的公共属性决定了合约管理需在经济效益与社会价值之间建立平衡支点，以市政公园运营项目收费为例，既需保障社会资本合理收益率，又要通过阶梯调价机制控制公众出行成本，这种双重目标驱动下往往需要设计浮动收益率条款与政府差额补偿方案，使定价模型既能响应通货膨胀压力，又能守住民生负担红线。项目执行过程中，政府、社会资本、施工总承包方、监理单位等多方主体的协同效率直接影响风险管控效果，某市政桥梁项目因监理方与施工方对验收标准存在认知偏差，导致工程延误并触发财政支付违约条款的案例表明，合同体系不仅需要明确各参与方的界面分工，更需建立争议解决快速通道与信息共享平台，通过数字化管理系统实时追踪建设数据，将传统文本条款转化为可视化的履约进度仪表盘，从而降低沟通成本。

（二）市政工程PPP项目合约体系构成

市政工程PPP项目的合约体系作为子项目治理的核心框架，其设计逻辑贯穿资金流动、风险分配、收益核算及运营维护的全流程，通过多层次契约关系构建起多方主体的行为边界。政府与社会资本签订的PPP合作协议处于整个合同网络的顶端，不仅需要界定双方在投资规模、回报机制、支付方式等经济层面的权责关系，还需嵌入动态风险分配机制以应对政策环境变迁，例如成都市简州新城城市综合开发项目中，合作协议通过将财政支出责任与绩效考核结果挂钩，既控制了政府债务风险，又将运营期的绿化养护标准转化为可量化的扣减条款，使得30年合作周期内的支付行为始终处于财政承受能力红线之内。在子项目建设实施层面，施工总承包合同作为施工阶段的刚性约束文件，其条款设计需兼顾市政工程特有的复杂性，如某地下管廊项目施工可能遭遇未知地质障碍，在基础开挖阶段因岩层硬度超标导致工程量激增，此时合同预设的土方量浮动值与单价调整公式便成为化解施工总承包方与项目公司争议的关键，这种将地质勘探数据与工程量清单动态绑定的做法，实质上是将施工风险转化为可计算的成本变量。与此同时，由造价咨询、工程监理、运营维护等专项合同构成的技术支撑体系，则通过专业服务网络填补了传统契约文本的技术盲区，全过程造价咨询合同通过BIM模型与施工进度的实时映射，能够提前识别管线碰撞风险从而避免返工损失，而运营维护合同中嵌入的设施完好率算法与景观评价模型，则将市政公园的草坪修剪频率、乔木存活率等养护细节转化为可审计的绩效指标，确保社会资本在追求投资回报时不偏离公共服务本质。这种立体化的合约架构实际上形成了"经济激励-技术约束-法律追责"三重治理闭环，例如某PPP桥梁项目在竣工验收阶段，监理单位依据合同条款中基于应力监测数据的质量判定标准，发现桥墩混凝土强度离散系数超标，最终通过触发质量保证金扣减条款倒逼施工方进行结构加固，此类案例表明只有当技术规范与经济条款形成耦合机制时，契约文本才能真正发挥风险防控作用。

二、市政工程PPP项目合约管理的现存问题

（一）概预算编制与合同约定脱节

市政工程PPP项目概预算编制与合同约定的协同往往源自多维度的结构性矛盾，这种脱节现象在项目全生命周期中不断放大财政支付风险与技术管控漏洞。传统EPC模式下基于二维图纸的静态概算体系，在应对PPP项目长达数十年的成本变量时显得力不从心，某智慧管廊PPP项目在招标阶段仅依据设计院提供的常规造价指标编制概算，却未将智慧化运维系统迭代升级的成本纳入全生命周期成本动态预测模型，导致运营期互联网设备更换费用超出合同约定上限，这种割裂的测算逻辑实质上是将建设期与运营期的成本曲线人为割裂。固定单价合同在遭遇市场剧烈波动时更易暴露缺陷，这种价格锁定机制与市场弹性需求之间的冲突，本质上反映了传统计价模式对大宗商品金融属性的认知盲区。

（二）变更签证管理机制不完善，影响合同履约

市政工程PPP项目变更签证管理的制度性缺陷往往在施工界面交叉与政策环境变迁中不断放大，这种机制性障碍实质上是传统工程管理模式与PPP项目动态适应性需求之间的结构性错配。当某地下综合管廊项目遭遇岩层裂隙突水时，施工单位依据既有规范提出的注浆加固方案需经历长达12个层级的审批流程，这种将抢险工程与常规变更混同管理的机制，直接导致支护结构最佳处理窗口期被延误，最终演变为塌方事故的典型案例，暴露了应急变更流程与工程实体风险耦合机制的缺失。

（三）全过程造价咨询、监理等服务单位招标管理不规范

市政工程PPP项目全过程造价咨询与监理服务的招标机制性缺陷往往在项目全生命周期中形成系统性风险，这种制度漏洞本质上折射出工程咨询服务价值认知与市场选择机制的结构性矛盾。当某地下综合管廊项目以低于行业成本价35%中标造价咨询单位时，投标方为维持利润空间不得不压缩现场踏勘频次以及人员配置，这种逆向选择效应直接导致盾构区间岩层破碎带未被及时识别，后期涌水处理费用激增形成预算超支的连锁反应，此类案例暴露出价格竞争机制与专业技术服务价值之间的根本性冲突。

三、市政工程PPP项目合约管理的优化策略

（一）全生命周期预算管理与合同支付机制优化

市政工程PPP项目全生命周期预算管理与合同支付机制的协同优化实质上是应对公共产品供给动态复杂性的制度重构，这种系统性改革在轨道交通盾构区间沉降监测与财政支付触发的耦合实验中得到验证。当某地下综合管廊项目采用传统静态测算模型时，排水泵站能耗成本仅按基准电价线性预测，却未将电力市场现货交易价格波动纳入LCC模型，这种基于固定参数的预测偏差直接导致十年后实际电费支出超出合同约定值的127%，此类案例揭示了刚性预算体系与能源价格金融衍生属性的根本性矛盾。在合约支付机制的范式转换实践中，某跨海大桥项目创造性地将毫米波雷达监测的桥面挠度值转化为绩效付费的动态调节系数，当监测数据超出设计阈值时自动触发扣减机制，这种将工程实体状态与财政支付流实时绑定的创新模式，使传统"验收后付费"的离散监管升级为"毫米级响应"的连续控制。更深层次的制度突破体现在通货膨胀对冲工具的契约化应用，某智慧水务PPP项目在招标阶段即嵌入CPI指数与人工成本联动的调价公式，通过将水泵效率衰减曲线与运维补贴增长率建立数学模型，使得三年后因能效降低导致的成本增加可通过预设算法自动补偿，这种将设备生命周期损耗量化为支付参数的机制设计，成功化解了传统模式中定期谈判带来的履约风险。

（二）变更签证管理流程优化，提高审批效率

市政工程PPP项目在实施过程中不可避免地会面临变更需求，但现有变更管理机制普遍存在审批流程繁琐、责任界定模糊、变更定价依据不清等问题，导致合同履约效率降低、财政资金使用精准度下降。因此，优化变更签证管理的核心在于建立分级变更审批机制、引入第三方审计保障变更定价合理性，并利用数字化技术提升变更管理的透明度与响应速度。首先，建议建立分级变更审批机制，按照变更对项目的影响程度设定不同审批流程，减少低价值变更的审批负担，提高响应速度。如，一般性变更（如材料品牌调整、不涉及合同总价的施工方案优化）可授权项目公司快速审批，而涉及财政支出变化的重大变更则需进行财政承受能力评估，并报政府方复核，从而提高审批效率并降低财政风险。例如，在某市政桥梁PPP项目中，政府方通过实施分级变更管理，使得桥梁护栏样式优化等低影响变更能在两周内完成审批，而涉及桥面结构调整的变更则需财政部门进行成本测算与风险评估，确保财政支出符合预算约束。其次，为避免变更定价争议，应引入独立第三方审计机构，确保变更费用测算的公正性。部分PPP项目因变更定价依据不足，导致政府方与社会资本方在变更补偿问题上争议频发。例如，在某市政道路PPP项目中，由于施工单位提出的变更报价缺乏市场参考基准，政府方难以判断其合理性，导致变更审批周期长达数月，影响工程进度。通过引入独立审计机构，对变更成本进行市场化测算，并在合同中设定统一的变更定价规则，可有效减少变更争议，提高合同履约的稳定性。此外，为提升变更管理的前瞻性和透明度，建议结合BIM（建筑信息模型）技术进行变更模拟分析，提前预测变更对合同履行的影响。例如，在某市政综合管廊PPP项目中，BIM系统被用于模拟不同施工方案的成本差异，并结合历史数据预测未来可能的变更情境，从而使政府方与社会资本能够基于数据支撑做出更合理的变更决策。

（三）全过程造价咨询、监理等合同履约保障机制

招标环节，建议采用“综合评标法”，将技术能力与报价权重合理分配，避免低价恶性竞争。例如，在某市政道路PPP项目的全过程造价咨询招标中，政府方设定商务标占比60%、技术标占比40%**的评标规则，使技术方案优良的咨询单位即使报价稍高，也能具备竞争力，从而有效提高项目的造价管控能力。监理合同管理方面，建议推行“独立派驻制”，确保监理单位不受施工方或政府方干预。例如，在某市政公园PPP项目中，政府方通过设立独立监理驻地，并规定监理单位必须直接向政府监管部门汇报，使监理工作能够独立开展，避免因利益冲突影响工程质量监管。为提升投资控制精准度，建议全过程造价咨询机构从设计阶段即介入项目，并采用动态成本分析机制，确保概预算执行与合同履约保持一致。例如，在某市政桥梁项目中，造价咨询单位在施工阶段每季度更新成本预测报告，并结合市场价格波动调整概预算执行策略，使项目最终结算与概预算误差控制在5%以内，提高财政资金使用的合理性。

结语

综上所述，合同条款的科学性取决于预算编制对全生命周期成本的精准刻画，而预算执行的合规性则依托于合约管理的法治化框架。二者协同效能的提升，需突破传统线性管理思维，构建“风险量化-动态调整-智能控制-数字赋能”的立体化治理体系。在制度层面，通过预算合规审查与合同法律效力的深度绑定，实现财政约束向契约条款的制度性渗透；在技术层面，借助BIM、区块链等工具重构预算管控范式，使风险应对从被动响应转向主动预防。

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作者简介：王艳（1986—），女，汉族，黑龙江省牡丹江市人，本科，中交二航局（成都）建设工程有限公司，工程师，研究方向:项目合约管理。